Komentarz do Narodowego Programu Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego

Na początku stycznia br. rząd zaprezentował „Narodowy Program Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2013-2020”. Jest to pierwsza w naszym kraju kompleksowa próba poprawy sytuacji na drogach, więc warto przyjrzeć jej się bliżej.

Wypada się ucieszyć, że nasze władze wreszcie postanowiły zająć się zagadnieniem bezpieczeństwa ruchu drogowego z użyciem innych metod, niż medialne zaklęcia o „kierowcach na podwójnym gazie” i „unikaniu brawury za kierownicą”. 

Narodowy Program Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego (NPBRD, www.ocenprogrambrd.pl) jest w mojej opinii programem wartościowym, a zawarte w nim tezy – w większości bezdyskusyjnie słuszne. Diabeł jednak, jak zwykle, tkwi w szczegółach: obok bardzo licznych propozycji godnych pochwały, w Programie czai się też kilka mielizn, na których całe przedsięwzięcie może utknąć na długie lata.

Wiele drobnych pozytywów

W mojej opinii sformułowane w Programie liczne cele szczegółowe są w większości trafne. Zresztą nie znajdziemy wśród nich niespodzianek, bo zwykle są to rozwiązania od lat już stosowane w Europie Zachodniej. Dobrze jednak, że ktoś wreszcie zadeklarował chęć wprowadzenia ich w życie. Na wyróżnienie zasługuje na przykład zamiar zwiększenia liczby skrzyżowań o ruchu okrężnym, mający na celu ograniczenie liczby ciężkich wypadków w miejscach przecinania się kierunków ruchu. Ważne jest też podjęcie próby rozwiązania problemu wysokiej śmiertelności pieszych.

Przykładów tego rodzaju sensownych inicjatyw można by wskazać kilkadziesiąt. Jednak po przeczytaniu całości Programu, pojawiają się wątpliwości nie tyle dotyczące szczegółowych celów, co organizacji programu jako całości.

Zbyt wiele priorytetów

Po przeczytaniu NPBRD mam wrażenie, że wszystkie działania związane z bezpieczeństwem ruchu drogowego uznano w nim za kluczowe. Skoro jednak wszystko ma być priorytetem, istnieje ryzyko, że tak naprawdę nic nim nie będzie. Moim zdaniem dla sprawnej realizacji Programu konieczne jest zmniejszenie liczby jego celów. Niestety brakuje analizy porównującej koszty i korzyści związane z wykonaniem poszczególnych celów, a bez tego trudno o racjonalną decyzję, na czym najbardziej opłacałoby się skupić.

Dlaczego stan techniczny pojazdów to priorytet?

„Promowanie i eksploatacja bezpiecznych pojazdów” jest najlepszym przykładem celu, który uważam za nadmiarowy. Uznano go za jeden z priorytetów, ale w danych statystycznych brak podstaw do wyciągnięcia konkluzji, że stan pojazdów jest zagadnieniem tak istotnym. Według dostępnych informacji, jedynie drobny ułamek wypadków w Polsce jest powodowany przez stan techniczny aut. Brak też dowodów, że obecny nadzór nad stanem technicznym samochodów sprawowany za pośrednictwem stacji kontroli pojazdów jest niewystarczający. Dlaczego więc uznaje się, że na to zagadnienie należy położyć tak duży nacisk? To ważne pytanie, bo jest to cel, którego osiągnięcie wymagałoby poniesienia znacznych kosztów zarówno przez państwo, jak i użytkowników pojazdów.

Niska jakość danych

Słaba jakość danych mających stanowić podstawę do planowania działań jest bolączką Programu i stanowi jego potencjalną piętę achillesową w przyszłości. W NPBRD znajduje się kilka wniosków, dla których trudno znaleźć statystyczną podstawę. Spośród nich moim zdaniem najważniejszym jest wspomniane priorytetowe traktowanie stanu technicznego pojazdów. Uważam, że do podejmowania trafnych decyzji brakuje jeszcze co najmniej kilku danych na temat stanu BRD w Polsce: 

• Informacji o liczbie aktywnych kierowców w podziale na kategorie wiekowe, a także o pokonywanych przez nich rocznie przebiegach. Dopiero to pozwoliłoby na prawidłową ocenę ryzyka, jakie powodują kierowcy należący do różnych grup wiekowych i na zaplanowanie odpowiednich działań zaradczych. 
• Bardziej szczegółowych danych na temat przyczyn i przebiegi wypadków z udziałem pieszych. 
• Badań na temat przyczyn łamania przez kierowców poszczególnych przepisów oraz na temat rzeczywistych źródeł przejawianych przez nich szkodliwych zachowań. 

Istnieje pilna potrzeba gromadzenia dobrej jakości danych na tematy związane z ruchem drogowym, bo bez dobrych danych wyjściowych trudno będzie o poprawne decyzje i trafne alokowanie publicznych pieniędzy. Dane te powinny być publicznie dostępne, aby mogło z nich korzystać nie tylko państwo, ale też jak największa liczba podmiotów i obywateli. 

Brak terminów i określenia zakresów odpowiedzialności

Dla każdej osoby, która kiedykolwiek zajmowała się zarządzaniem projektami, jest oczywiste, że złożone przedsięwzięcie nie ma szans na sukces, jeśli nie wyznaczy się terminów wykonania poszczególnych celów cząstkowych, kolejności ich osiągania, potrzebnych do tego zasobów oraz osób odpowiedzialnych za realizację poszczególnych zadań. Im większy projekt, tym staje się to istotniejsze. 

Tymczasem NPBRD jest projektem gigantycznym, a nie podano w nim żadnych ram czasowych na ukończenie poszczególnych elementów. Uniemożliwi to monitorowanie, czy program jest realizowany zgodnie z harmonogramem, i – przy tej skali działań – oznacza praktyczną pewność, że cele końcowe nie zostaną osiągnięte w terminie.

Nie podano także wykonawców poszczególnych działań cząstkowych. Jeśli nie nastąpi precyzyjne rozdzielenie zadań pomiędzy konkretne, wymienione z nazwy podmioty, należy liczyć się z tym, że większość zaplanowanych działań w ogóle nie zostanie podjęta.

Brak lidera

Jako instytucję, która miałaby koordynować program jako całość, w tekście wymienia się Krajową Radę Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego. Doświadczenie ostatnich lat pokazuje, że jest to instytucja niezdolna do wywiązania się z takiego zadania. KRBRD jest ciałem na wpół anonimowym, nie pełniącym prawie żadnej funkcji opiniotwórczej, a ilość i jakość prowadzonych przez nią działań związanych z BRD budzi wątpliwości. Można to samodzielnie ocenić, zaglądając na jej stronę internetową – www.krbrd.gov.pl. Przede wszystkim jednak KRBRD nie posiada żadnej władzy nad potencjalnymi wykonawcami celów cząstkowych, czyli jest niezdolna do egzekwowania od nich odpowiednich działań. Dlatego uważam, że powierzenie jej nadzoru nad NPBRD skończy się niepowodzeniem. 

Moim zdaniem dla sukcesu NPBRD niezbędne jest stworzenie od zera nowej, nowocześnie zarządzanej instytucji, której jedynym celem będzie realizacja Programu. Powinna to być spółka celowa, powołana ustawą, skonstruowana na wzór spółki PL.2012, która udanie koordynowała przygotowania Polski do niedawnych mistrzostw Europy w piłce nożnej.

Kluczowy problem został dostrzeżony, lecz należy mu się więcej uwagi NPBRD zdaje się tylko częściowo doceniać, jak ważne jest wykorzenienie patologii związanych z oznakowaniem dróg w Polsce. Oznakowanie jest bowiem wizytówką całego systemu BRD. Obecnie, zwłaszcza poza drogami krajowymi, jakość oznakowania jest oburzająco niska, co u wielu uczestników ruchu skutkuje negacją całości systemu prawnego obowiązującego na drogach i – w konsekwencji – aspołecznymi zachowaniami za kierownicą. 

Do patologii należy zaliczyć zwłaszcza powszechne stosowanie nieuzasadnionych ograniczeń prędkości. W obliczu tego zjawiska większość kierowców nauczyła się ignorować znak B-33, a ustawione znaki służą głównie jako alibi dla urzędników, umożliwiając im uniknięcie odpowiedzialności za ewentualne wydarzenia na drodze.

W samym NPBRD przytacza się wyniki badań, zgodnie z którymi 50-85% polskich kierowców łamie ograniczenia prędkości. Najwyższy czas zrozumieć, że takie zachowania nie biorą się znikąd, i nie świadczą o tym, że po polskich drogach jeździ 10 milionów morderców. Większość obywateli, wbrew przekonaniu rządzących nami urzędników, chce przestrzegać prawa; należy jednak stworzyć takie środowisko regulacyjne, aby przestrzeganie przepisów stało się w praktyce możliwe.

Inne patologie to nikomu niesłużące drogowskazy prowadzące do miejscowości, w których droga zmienia numer, zamiast do rzeczywistych miejsc docelowych; nadużywanie linii ciągłych; niedziałające przyciski dla pieszych mające wzbudzać zielone światło; nadmiar znaków. Występują także tysiące innych, lokalnych problemów, z którymi organizatorzy ruchu latami nic nie robią, bo nikt nie ma władzy, aby im to nakazać.

W tej sytuacji warte odnotowania jest kilka zamierzeń Programu mających na celu zaradzenie tym problemom:

• Plan wprowadzenia na większą skalę znaków o zmiennej treści, dotąd rzadko w Polsce stosowanych, mimo że pozwalają na to zarówno technologia, jak i przepisy. Być może dzięki temu upowszechnią się na przykład ograniczenia prędkości modyfikowane w zależności od warunków na drodze. 
• Zamiar stworzenia podręcznika dobrych praktyk dla organizatorów ruchu, co ma ujednolicić organizację ruchu oraz praktykę ustawiania znaków drogowych w skali kraju. 
• Zamiar globalnej weryfikacji i wprowadzenia nadzoru oznakowania dróg, nie tylko na głównych traktach międzynarodowych (do czego już teraz zobowiązują nas dyrektywy Unii Europejskiej), ale też na pozostałych drogach. 

Jeśli szybko nie stworzymy wiarygodnego systemu oznakowania dróg, planowany wzrost rygoryzmu państwa wobec kierowców stanie się moralnie wątpliwy. Działania represyjne wobec kierowców będą postrzegane nie jako służące dobru wspólnemu, ale jako próba ściągania haraczu z obywateli. Tymczasem Program potrzebuje zaufania i współpracy społeczeństwa. Dlatego poprawa oznakowania dróg zasługuje na szczególną uwagę, z uczynieniem z niej jednego z priorytetów Programu włącznie.

Program dla obywateli, czy ponad głowami obywateli?

Uderza, że w Programie nie przewidziano prawie żadnej roli dla społeczeństwa obywatelskiego. Poza wartościowym pomysłem powołania w gminach lokalnych liderów do spraw BRD, w Programie nie zaplanowano miejsca dla organizacji pozarządowych, firm, instytucji, stowarzyszeń, mediów, Kościołów czy też osób prywatnych. W realizacji projektu o takiej skali konieczna jest aktywna partycypacja społeczeństwa, a także dwustronna komunikacja na linii państwo-obywatele. Nieśmiałym zalążkiem takiej komunikacji jest rządowa strona www.ocenprogrambrd.pl, gdzie można np. wyrazić swoją opinię o Programie. Potrzeba jednak dużo więcej. Społeczeństwo musi być informowane i musi współuczestniczyć w planowanych zmianach, bo inaczej NPBRD trzeba będzie realizować siłą, ponad głowami obywateli. 

Pytania na przyszłość

Dobrze, że wreszcie powstał kompleksowy plan poprawy bezpieczeństwa na polskich drogach. Jego cele, zarówno te ogólne, jak i szczegółowe, w większości są słuszne, i mam nadzieję, że przynajmniej część uda się osiągnąć. 

Pytanie tylko, czy cały program nie rozbije się o wymienione powyżej przeszkody. Wówczas z wielkiej, ogólnonarodowej strategii pozostałaby nam pewnie tylko rosnąca liczba fotoradarów. To oznaczałoby zaś, że Narodowy Program Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego jest w istocie tylko gigantycznym listkiem figowym, pod którym kryje się urzędnicza machina chcąca sfinansować swoje dalsze istnienie kosztem tych, którym miała służyć.